Gab. Senador Eduardo Suplicy
VOTO EM SEPARADO
Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO, JUSTIÇA E CIDADANIA, sobre a Proposta de Emenda à Constituição No 21, de 2008, que altera os artigos 95 e 128 da Constituição Federal, para restabelecer o adicional por tempo de serviço como componente da remuneração das carreiras da Magistratura e do Ministério Público.
I – RELATÓRIO
Esta Comissão examina a Proposta de Emenda à Constituição No 21, de
2008, que, tendo o Senador Álvaro Dias como primeiro signatário, objetiva restabelecer o
adicional por tempo de serviço – previsto no texto para ser criado por intermédio de futura
lei complementar – até o máximo de 35% do valor do subsídio, como componente da
remuneração das carreiras da Magistratura e do Ministério Público. Para tanto, acrescenta
um parágrafo ao art. 95, que trata das garantias e vedações dos juízes, e outro parágrafo
ao art. 128, que disciplina a composição do Ministério Público e estabelece as garantias e
vedações impostas a seus membros.
Com o retorno da gratificação de adicional de tempo de serviço para os
membros da Magistratura e do Ministério Público, a Proposta prevê, ainda, que esta
renovada gratificação e as parcelas recebidas em caráter indenizatório não deverão sofrer
os limites impostos pelo teto remuneratório constitucional. Vale dizer, sobre os membros
da Magistratura e do Ministério Público não incidirão mais o limite remuneratório previsto
no inciso XI do art. 37 e a vedação contida no § 4º do art. 39 da Constituição da
República, no tocante à nova gratificação e às parcelas de caráter indenizatório.
Além disso, a PEC intenta, com seu art. 3º, que esta vantagem retroaja, para
alcançar e computar o tempo de serviço anterior realizado pelos juízes e membros do
Ministério Público. E, como arremate, a Proposição estende esse benefício aos inativos e
pensionistas das carreiras da Magistratura e do Ministério Público.
Durante a tramitação da matéria, foram apresentadas cinco emendas: a
Emenda No 1, de autoria do Senador Romeu Tuma, as Emendas Nos 2, 3 e 5, de autoria
do Senador Expedito Júnior, e a Emenda No 4, de autoria da Senadora Lúcia Vânia.
A Emenda No 1, acrescentando parágrafo ao art. 144, que trata da
segurança pública, objetiva estender aos policiais civis e militares os mesmos direitos que
a proposta original pretende assegurar aos membros da Magistratura e do Ministério
Público.
A Emenda No 2 objetiva ampliar a proposta original para abarcar também os
Defensores Públicos, garantindo a eles os mesmos direitos propostos para os membros
da Magistratura e do Ministério Público, na medida em que inclui novo parágrafo ao art.
134 e novo artigo dentro da mesma Seção III, que regula a Advocacia e a Defensoria
Pública.
A Emenda No 3 inclui parágrafo único ao art. 135 para estender aos
Defensores Públicos, aos integrantes das carreiras da Advocacia-Geral da União e aos
Procuradores dos Estados e do Distrito Federal os mesmos direitos que a proposta
original pretende assegurar aos membros da Magistratura e do Ministério Público.
A Emenda No 4, modificando o caput do art. 135, alarga a proposta original
para amparar os integrantes da Advocacia Pública – os membros da Advocacia-Geral da
União e os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal – e os Defensores Públicos
com a mesma forma de remuneração aplicável aos membros da Magistratura e do
Ministério Público.
A Emenda No 5 acrescenta o art. 132-A à Seção II, que trata da Advocacia
Pública, para permitir aos integrantes das Procuradorias das Autarquias Federais e
Estaduais o exercício da representação judicial e a consultoria jurídica, garantindo-lhes,
por via de consequência, os mesmos direitos remuneratórios que a proposta original
pretende assegurar aos membros da Magistratura e do Ministério Público.
II – ANÁLISE
O presente voto em separado é proferido com respaldo no inciso I, do § 6º,
do art. 132, do Regimento Interno do Senado Federal (RISF).
É de competência desta Comissão, com base no art. 356, caput, do
Regimento da Casa, emitir parecer, inclusive quanto ao mérito, sobre Propostas de
Emenda à Constituição.
Inicialmente, avaliamos que, sob os aspectos jurídico-constitucionais, a PEC
No 21, de 2008 não fere quaisquer limitações temporais, formais ou materiais previstas,
respectivamente, nos parágrafos 1º, 2º e 4º do art. 60 da Constituição. Porém, numa visão
prática, julgamos que a manutenção de um teto remuneratório para todos os agentes
públicos deve ser vista como uma garantia individual de todo brasileiro.
Quanto ao mérito da matéria, devemos ter presente que a gratificação por
tempo de serviço era uma vantagem prevista pelo art. 67, da Lei No 8.112, de 1990, com a
redação dada pela Lei No 9.527, de 1997:
Art. 67. O adicional por tempo de serviço é devido à razão de cinco por cento
a cada cinco anos de serviço público efetivo prestado à União, às autarquias
e às fundações públicas federais, observado o limite máximo de 35%
incidente exclusivamente sobre o vencimento básico do cargo efetivo, ainda
que investido o servidor em função ou cargo de confiança.
Em 1999, a Medida Provisória No 1.815 extinguiu a gratificação por tempo de
serviço, sendo esta extinção referendada pelo art. 15 da Medida Provisória No 2.224-45,
de 2001, respeitado o direito adquirido até 8 de março de 1999:
Art. 15. Revogam-se:
Gab. Senador Eduardo Suplicy
I – o art. 26 da Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990;
II – o inciso III do art. 61 e o art. 67 da Lei no 8.112, de 1990, respeitadas as situações
constituídas até 8 de março de 1999; e
III – a Medida Provisória no 2.171-44, de 24 de agosto de 2001.
Ao consultar a Nota Técnica No 45, de 18 de junho de 2009, do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, verificamos que a extinção dessa gratificação veio
no bojo de um conjunto de medidas desencadeadas com o objetivo de efetivar o princípio
da eficiência na Administração Pública, elevado ao plano constitucional pela Emenda No
19, de 1998. Pelo princípio da eficiência, a Administração deve conseguir maior
produtividade com maior economicidade dos recursos disponíveis. Assim, a recompensa
dos agentes públicos deve atender apenas a critérios eficientes de avaliação de
desempenho.
Além disso, para fundamentar ainda mais a discussão do mérito, deve-se
caracterizar o princípio da igualdade, que significa, em resumo, que todos são iguais na
lei e diante da lei. Os tratamentos normativos diferenciados são compatíveis com a
Constituição, mas somente quando verificada a existência de uma finalidade
razoavelmente proporcional ao fim visado.
Há uma tríplice finalidade limitadora neste princípio da igualdade: limitação
ao legislador, limitação ao intérprete e limitação ao particular. No que tange ao legislador,
não pode ele, na edição normativa, criar regras – constitucionais ou infraconstitucionais –
que apresentem diferenciações abusivas, arbitrárias ou sem finalidade lícita, pois serão
incompatíveis com a Constituição, na medida em que estas normas irão ferir o princípio
da igualdade.
Assim, não há como justificar, à luz do princípio da igualdade, a concessão
da gratificação de tempo de serviço somente para juízes e promotores de justiça, pois
temos integrantes de carreiras de Estado, como diplomatas e militares, bem como
servidores públicos dos três Poderes que também fariam jus à mesma gratificação.
Outro aspecto de grande importância, que devemos pontuar, é o que trata
da remuneração por subsídio, constante do § 4º, do art. 39, da Constituição. O subsídio,
como composição remuneratória, contempla duas características: em primeiro lugar, deve
observar o teto remuneratório fixado no art. 37, inciso XI; além disso, deve ser
estabelecido em parcela única, sendo, por conseguinte, vedado o acréscimo de qualquer
vantagem pecuniária, como gratificações, adicionais, abonos, prêmios, ou verbas de
representação.
De acordo com a PEC, os juízes e os membros do Ministério Público
poderão receber a gratificação ainda que o valor total da remuneração a ser paga
ultrapasse o teto fixado para o funcionalismo público e ainda que isso venha a
descaracterizar a forma de remuneração por subsídio que, como se viu, consiste no
pagamento de uma parcela única, com a vedação de qualquer outra vantagem
remuneratória. Com isso, esta PEC desmonta a linha-mestra de todo o sistema de
remuneração de pessoal estabelecido para o funcionalismo público que, como lembrança,
tem sido construído a duras penas em nosso país.
A Secretaria de Orçamento Federal (SOF), do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão, em Nota Técnica de No 162, de 21 de maio de 2009, ao fazer
considerações acerca da Proposta, alerta que ela está em desacordo com imposições de
natureza orçamentário-financeira previstas no art. 169, § 1º, inciso I, da Constituição da
República:
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos
em lei complementar.
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a
criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras,
bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos
órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:
I – se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às
projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;
A Lei Complementar citada no art. 169 da Constituição é a Lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar No 101, de 2000) que, em seu art. 16, inciso
I, também apresenta importante imposição:
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que
acarrete aumento da despesa será acompanhado de:
I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva
entrar em vigor e nos dois subseqüentes;
Visto isso, podemos afirmar que qualquer matéria específica relativa à
remuneração de agentes públicos, em respeito ao princípio da unidade da Constituição,
não deve ser veiculada por meio de emenda constitucional, mas por intermédio de lei
ordinária. Esta é a leitura feita pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão no
seu Parecer No 422-1.17-CONJUR, de 23 de abril de 2009 que, em seu fecho, afirma que
a PEC No 21, de 2009, contraria o princípio da unidade da Constituição.
Todas estas afirmações valem para a Proposta em estudo e para as
emendas apresentadas.
Assim, julgamos que a presente Proposta de Emenda à Constituição, ao
excepcionar – para as carreiras da Magistratura e do Ministério Público – a aplicação do
teto remuneratório e ao propor a inclusão da gratificação por tempo de serviço no
subsídio, contraria a própria concepção remuneratória adotada pela Constituição Federal,
viola os princípios da igualdade e da unidade da Constituição, podendo abrir precedentes
para que outras carreiras intentem, como mostram as emendas oferecidas, o mesmo
pleito.
III – VOTO
Diante de todo o exposto, opinamos pela rejeição da Proposta de Emenda à
Constituição No 21, de 2008, bem como pela rejeição das Emendas de No 1, de autoria
do Senador Romeu Tuma, das Emendas Nos 2, 3 e 5, de autoria do Senador Expedito
Júnior, e da Emenda No 4, de autoria da Senadora Lúcia Vânia.
Sala da Comissão,
, Presidente
Gab. Senador Eduardo Suplicy
, Relator